深化税收征管改革 加快税收征管法修订

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施正文（中国政法大学财税法研究中心）

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　　党的二十届三中全会提出，要“深化税收征管改革”。深化税收征管改革是深化财税体制改革的重要内容，也是充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用的必然要求。应当按照《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）的精神和要求，大力贯彻落实2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，深化税收征管改革，健全现代税收征管体系；加快税收征管法修订，完善现代税收征管制度。

一、深化税收征管改革的重大意义　　其一，深化税收征管改革是推动高质量发展的必然要求。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。税收征管应当主动服务新质生产力发展的要求，促进技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，培育新产业、新模式、新动能。要加强数字经济税收征管，规范数字平台税收秩序，促进实体经济和数字经济融合发展。要优化纳税服务和税收营商环境，清理规范税收优惠，严格规范公正执法，促进市场主体公平竞争，推动构建全国统一大市场。　　其二，深化税收征管改革是深化财税体制改革的必然要求。深化财税体制改革是进一步全面深化改革的重头戏。《决定》提出，加强财政资源和预算统筹，统一预算分配权，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度。这就要求深化税收征管体制改革，发挥我国税务组织体系统一性的优势，增强税务执法的统一性、公平性和规范性。要按照建立与新业态相适应的税收制度的要求，加强对共享平台、零工经济、网络直销等新业态新模式的税收征管，解决税源与税收背离问题。适应优化税制结构的需要，健全自然人税收征管体系。《决定》同时提出，增加地方自主财力，拓展地方税源，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。这就要求加强对批发零售环节的税收征管，强化地方税征收管理，为税制改革提供征管保障。　　其三，深化税收征管改革是推进税收治理现代化的必然要求。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。为此，必须深化税收征管改革，进一步推进税收治理现代化。按照以人民为中心的发展思想，牢固树立以服务纳税人缴费人为中心的征管理念。要充分运用现代信息技术成果，全面推进税收征管数字化转型和智能化改造，建设以数治税新征管模式，为税收治理现代化奠定坚实技术支撑体系。要全面推进税收征管法治化，完善现代税收征管制度，明确税收征管活动中各方主体数据要素的权利和义务，不断优化税务执法方式，加强纳税人权益保护。

二、健全现代税收征管体系　　一是推进税收征管数字化转型。充分运用互联网、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，实现税收征管各类要素和资源的数据汇聚和智能联通，建设具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务。持续扩大税收征管数字化应用场景，推行数字身份认证，实现纳税人登记和身份识别电子化；不断完善税收大数据云平台，建立各部门涉税数据信息常态化、制度化的共享协调机制；实行税费信息“一户式”“一人式”智能归集，不断扩大预填报范围；加强跨境数字产品和服务的征管，在跨境交易中推行逆向征收机制；注重运用人工智能、机器学习等进行税务评估和风险管理，提升纳税服务的便捷性、专业性和人性化。　　二是健全以风险管理为基础的税收监管机制。充分发挥纳税信用的基础性作用，推行以风险管理为导向的税源专业化管理，开发大数据风险预测模型，实现对纳税人各类涉税风险的精准化识别和预警。运用机器学习、大数据技术进行比对分析，实行智能选案，快速精准发现税收违法线索，依法严厉打击“假企业”虚开发票、“假出口”骗取退税、“假申报”骗取优惠等重点违法犯罪行为。　　三是推行精细化智能化税费服务。积极运用税收大数据智能分析技术，优化以纳税人需求为导向的个性化、精细化、智能化纳税服务。更新税收咨询方式，推行网上办税、短信电话、延时服务、预约服务、提醒服务、远程指导、机器人助理、多语种服务等个性化服务，广泛推行预填报服务，优化办税流程，减轻办税缴费负担，压减纳税缴费次数，提升纳税服务体验和效果。优化税务执法方式，畅通纳税人权利救济渠道，设立税务法庭以提升税务司法专业化，维护纳税人合法权益，建立和谐信赖合作的税收征纳关系。　　四是拓展税收合作共治格局。按照系统治理的观念，通过共享、交互、协作等方式，深化税收合作共治格局。加强与金融、市场监管、不动产登记、海关等政府部门间协作，建立情报交换、信息共享和执法联动机制。加强与行业协会、社会中介机构的协同，支持和监督社会组织按照市场化原则提供纳税服务。创新数字平台监管方式，深化税企合作，整合纳税人接触点，将税收规则嵌入纳税人自然系统，建立税务部门、第三方平台和纳税人共同参与的数据交互共享机制。强化税收司法保障，建立税务行政执法与刑事司法衔接配合机制。深化国际税收合作，积极利用多边税收征管互助机制、税基侵蚀和利润转移（BEPS）和“双支柱”合作机制、金融账户涉税信息自动交换机制、“一带一路”税收征管合作机制等，推动全球税收治理体系建设。　　五是优化税务组织机构和职能配置。优化税务组织体系，健全统一税务组织体系的运行机制。适应数字化转型，优化税务机构的区域设置和组织规模。完善按照税种、职能和纳税人类型设置业务职能部门，提高税务机构运行效能。按照税费统管、税费征收一体化的划转要求，完善税收、社会保险费和非税收入统一征收体制机制。

三、完善现代税收征管制度　　法治是中国式现代化的重要保障。深化税收征管改革，建立现代税收征管制度，必须加快《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）的修订，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，增强市场主体和纳税人对税收征管改革的预期和信心，充分发挥税收征管在新一轮财税体制改革中的支撑作用，促进国家治理体系和治理能力现代化，助力经济社会高质量发展行稳致远。修订《税收征管法》应当坚持问题导向和目标导向，兼顾规范与发展、公平与效率，采取务实有效的路径，以建立与中国式现代化相适应的现代税收征管制度为目标，制定一部回应现实问题、体现改革精神、反映时代特征、引领未来发展、贡献中国智慧的现代税收征管法。　　一是建立数字经济税收征管制度。按照线上线下、不同平台之间税收公平，促进数字经济与实体经济融合发展的要求，应当将建立数字经济税收征管制度作为《税收征管法》修订的重点内容，明确国家鼓励在税收征管中依法运用各种数字技术的原则。数字经济税收征管的关键是设定数字平台的征管责任和义务，主要是办理平台经营者税务登记义务、涉税信息报告义务、代扣代缴税款义务，并应当区分类型合理设定不同平台的协助义务。　　二是健全自然人税收征管制度。优化税制结构，健全直接税体系，推进共同富裕，必须尽快健全自然人税收征管体系。要建立自然人税务登记制度、第三方自然人涉税信息提供制度，按照“一户式”归集税费信息。健全自然人纳税申报预填报制度、代扣代缴制度，降低税法遵从成本。明确税务师法律地位，加强自然人税务代理服务。将个人纳入税务行政强制范围，强化税款征收保障措施。　　三是健全涉税信息提供制度。涉税信息是税收征管的基础。除了从纳税人处取得涉税信息，从第三方取得涉税信息也越来越重要，而现代信息技术的发展更加凸显了第三方提供涉税信息的重要性。为此，要在法律上规定第三方提供涉税信息的义务、方法和程序，实现涉税信息与税务机关的交换、共享。区分类型，为交易相对人、政府部门、金融机构、支付平台、数字平台、司法机关等设定不同的信息提供义务。建立严格的涉税信息保密制度，规定豁免提供涉税信息的情形。　　四是建立税额评定制度。将税额确定与税款征收相区分是税收征管活动的内在规律，是税收征管制度科学性的重要保障，由此，税收确定制度（包括纳税申报和税额评定两个方面）在税收征管制度体系中居于中心地位。我国新制定的《中华人民共和国关税法》确立了税额评定制度，但现行其他税种没有与纳税申报相对应的税额评定制度。应当确立税额评定的法律地位，规定税额评定的方法、程序和法律效果。区分核定征收与推定课税，制定一般反避税规则，建立事先裁定制度，完善税收时效制度，增强税收的确定性和可预期性，优化税收营商环境。　　五是完善税款征收制度。完善公法性和私法性税款征收保障制度，重点是完善税收滞纳金制度。为消除现行滞纳金定位不清晰问题，建议引入税收利息，实行补偿性税收利息和制裁性滞纳金相结合的延期缴纳税款加收金钱给付义务制度。将税收行政强制适用范围扩大到自然人纳税人，完善税收行政强制适用程序制度，增加税款分期缴纳制度，完善税收保全、税收优先权等私法性保障措施。　　六是完善税务检查制度。适当扩大税务检查权的适用范围，赋予税务机关检查纳税人和涉案人员的储蓄存款、数字账户、证券资金账户、数字平台、虚假发票等权力。同时，加强对税务检查权的监督，完善税务检查权行使条件、程序、救济等程序规则。　　七是完善税收法律责任制度。重点是完善偷税的法律责任，建议与《中华人民共和国刑法》关于逃税罪规定相衔接，将偷税改为逃税，定性为以虚假申报的故意而实施的逃避纳税义务行为。为增强税务执法的公平性、合理性，应适当降低罚款的严厉程度。遵循宽严相济原则，增加过失漏税规定。与《中华人民共和国行政处罚法》相衔接，增加减轻、免予或不予处罚规定。　　八是加强纳税人权利保护。加强纳税人权利保护是现代税法的重要特征，是我国税收法治发展的重要目标。应增加纳税人诚实推定权、正当程序权，扩大纳税人知情权、参与权，加强对纳税人个人信息权的保护，保障涉税数据安全。健全税务代理制度，保障纳税人享受纳税服务权。“有权利必有救济”，建议推出与《中华人民共和国关税法》类似的规定，废除缴税才能申请复议和提起诉讼的前置门槛，畅通税务救济渠道，更好发挥税务司法解决税务争议、保护纳税人权利和监督保障税务机关依法行政的功能。

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（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第9期）

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施正文.深化税收征管改革  加快税收征管法修订[J].国际税收，2024（9）：20-23.

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